Quoi de neuf du côté de la mise sur agenda ?

Billet exhumé des brouillons de 2016 ; du coup, les références bibliographiques sont de l’an dernier. Je le publie ici sans l’avoir vraiment terminé ou mis à jour, mais je n’ai rien aperçu de notable dans les revues depuis les textes cités plus bas.


Les modèles de la mise sur l’agenda gouvernemental font partie de ces cadres analytiques souples dont on a besoin en « quali » comme en « quanti », et encore plus en « quali » ou « quanti » comparatifs.

Pour celles et ceux qui se demandent de quoi la mise sur l’agenda est faite d’un point de vue scientifique, allez voir cet article et ce chapitre d’ouvrage, tous deux de Patrick Hassenteufel, ou bien ce cas d’étude par Bastien Irondelle1. Notez au passage que la notion d’agenda se retrouve dans trois des dictionnaires des Presses de Sciences Po – , et –, et que la modélisation par « mise sur agenda » ne se limite pas au gouvernement : en voici un exemple.

Du côté quanti

En ce qui concerne les approches quantitatives de la mise sur l’agenda, on dispose régulièrement de travaux de synthèse, car les résultats sont très cumulatifs. En voici le dernier épisode, écrit par l’un des auteurs du bouquin qui fait office de traité fondateur pour ces approches :

agenda-setting-baumgartner

agenda-setting-gpw La table des matières du bouquin résumé par Frank Baumgartner montre par ailleurs très bien le côté cumulatif de ces recherches, qui tournent toutes sur une recette méthodologique suffisamment simple pour être utilisée à grande échelle—collecter et coder des données, les envoyer dans des modélisations de séries temporelles avec les ajustements nécessaires en fonction de leur distribution initiale, et comparer, de manière plus ou moins profonde, les résultats d’un pays à l’autre.

La recette a énormément de qualités, n’est évidemment pas exempte de défauts, qui sont loin de lui être propres—le nationalisme méthodologique, par exemple.

Du côté quali

Qu’en est-il, à présent, du côté « quali » ? On dispose de beaucoup de synthèses, mais qui me semblent beaucoup moins cumulatives, et c’est dommage, bien que prévisible : il est plus difficile de comparer la mise à l’agenda des réformes de l’armement parce que ces réformes sont plus difficilement comparables les unes aux autres, et problème lié, parce qu’il est plus difficile de savoir de quoi elles sont faites.

Voici, toutefois, un texte qui me semble faire exception, en « cumulant » au moyen d’une comparaison intersectorielle :

agenda-setting-boswell-rodrigues

Enfin, plaisante surprise, en cherchant les dernières publications de Nikoalos Zahariadis, qui a beaucoup, beaucoup publié sur la modélisation « quali » de l’agenda-setting dans la lignée du modèle par « flux multiples » de John Kingdon, je suis tombé sur ce handbook qui établit un joli état de l’art, à la fois « quali » et « quanti », de la question :

agenda-setting-nz

  1. Il y a des dizaines d’exemples d’excellentes études de cas utilisant les modèles de la mise sur agenda, mais j’ai tellement aimé ce que j’ai commencé à lire du bouquin de Bastien Irondelle (malheureusement décédé très jeune) que je profite de ce billet pour en faire la publicité. []

Politique et santé publique, retour sur événement

En rapport aux brèves notes que j’avais mises en ligne au sujet de l’épisode politique des centres d’injection supervisés, le blog Europe-27etc. a publié un texte sur ce sujet (accompagné d’un relais vidéo) le mois dernier, à la même époque où une collègue et amie m’a fait rencontrer un membre fondateur du projet.

Le texte n’apporte aucune information de plus sur le récit exact de la controverse, qui avait été discuté dans les commentaires de ma note initiale. Concernant ce récit, on peut raisonnablement émettre l’hypothèse qu’il commence bien avant l’été 2010, étant donné que les politiques publiques ne naissent pas ex nihilo mais apparaissent d’abord dans ce que John Kingdon, dans un ouvrage classique de l’analyse des politiques publiques, appelle la primeval soup des idées fournissant un support à l’élaboration des problèmes publics et de leur traitement par les autorités publiques.

Comme l’a suggéré un habitué du bistro, les différents fora de discussion sur la santé publique où se rencontrent décideurs politiques et acteurs non gouvernementaux fournissent une première hypothèse sur la constitution du problème public. Le rapport d’expertise rendu ultérieurement, et sur lequel la ministre et ses services se sont appuyées pour lancer la déclaration qui ont fait scandale, n’ont alors qu’un rôle instrumental et intermédiaire dans le récit causal, qui dévie du récit journalistique sur ce point et sur d’autres.

La mise sur agenda obéit à cette logique de la primeval soup mais aussi à d’autres, comme par exemple celle du biais psychologique qui concentre l’attention sur les événements liés à la souffrance et à la mort ; j’en avais parlé au sujet de fusillades meurtrières aux États-Unis. C’est ce biais qui explique pourquoi la naïveté de l’économiste Herbert Gintis dans un de ses derniers compte-rendus d’ouvrage est feinte : le terrorisme est objectivement plus préoccupant pour les pouvoirs publics, quand bien même il est objectivement moins préoccupant que d’autres causes de mortalité prématurée (cf. ce billet sur le terrorisme).

À noter que l’agenda-setting n’est pas une théorie limitée à l’exposition des policy inputs : elle peut se combiner à une stratégie d’évaluation, la mise sur agenda faisant partie intégrante des policy outputs si l’on considère que l’action publique se comprend et s’évalue non seulement à ses effets mais aussi à son mode de production. Cette logique alimente mes propres travaux en cours, sur un autre sujet lié à la santé publique.

Politique et santé publique, un cas d’espèce

Je n’ai pas le temps d’en faire la couverture intégrale, mais le débat engagé autour des centres d’injection supervisés est un cas d’espèce pour l’analyse des politiques de santé publique dédiées à la lutte contre la toxicomanie (à consulter en introduction, les travaux d’Henri Bergeron et de Patrick Peretti-Watel) :

  • Un bel événement déclencheur : la publication d’une expertise scientifique présentant un problème public et une solution qui semble avoir fait ses preuves à l’étranger, sa remise aux services ministériels compétents, et une annonce de la ministre en charge du problème (mots-clés : mise à l’agenda, expertise scientifique et intelligence gouvernementale1, apprentissage et diffusion internationale des politiques publiques2).
  • Une politisation rapide et multivariée, très saillante dans l’espace médiatique : opposition gouvernementale et positionnement des partis politiques3, opposition d’une partie des députés de la majorité parlementaire par voie d’appel4, oppositions dans la mairie de Paris et réactions diverses dans d’autres municipalités concernées (mots-clés : politisation, apprentissage et diffusion infranationale des politiques publiques5).
  • Une fabrication express de cadres interprétatifs et autres raccourcis cognitifs et symboliques : “salles de shoot”, “drogatoriums”, “anti-chambres de la mort” (façon Sarah Palin ?), et toutes sortes de remarques dans le droit fil de la rhétorique réactionnaire : thèse de la perversité (la mesure créerait un effet pervers en trivialisant l’injection et en encourageant des doses d’injection plus élevées), thèse de l’inanité (la mesure n’aura aucun des effets attendus), thèse de la compromission (des efforts précédents et des principes défendus jusqu’à présent)… (mots-clés : cadres mentaux, stigmate, rhétorique réactionnaire)

Pendant ce temps, au Mexique, un ancien président propose de légaliser la production, la distribution et la vente de drogues, pour mettre fin aux trafics des cartels.

Billet rédigé en écoutant une chanson du nouvel album de Laurie Anderson qui s’appelle “Only An Expert (Can Deal With the Problem)”.

  1. L’intelligence gouvernementale consiste notamment à tenir compte de l’opinion publique, très opposée aux centres d’injection supervisés. []
  2. À consulter, les travaux de Donley Studlar sur la diffusion des politiques de lutte contre le tabagisme, et sur le rôle des instruments internationaux comme la FCTC. []
  3. À noter que même le Front national, parti hors-système, s’est positionné, avec une ligne dure qui rappelle celle des “sidatoriums” pour “sidaïques” dans les années 1980. []
  4. Le rôle des médias est ici essentiel, étant donné qu’ils participent à rendre les préférences des acteurs connues de tous, ce qui peut influer sur l’analyse du phénomène. []
  5. À consulter, les travaux de Charles Shipan et Craig Volden portent sur le poids de ces phénomènes au niveau infranational. []

Les pouvoirs publics aux prises avec les fusillades meurtrières

Sur son très bon blog de sociologie, Denis Colombi a récemment signalé l’analyse de Jay Wilkinson, du Montclair Socioblog, suite aux tueries quasi-simultanées aux États-Unis et en Allemagne. Les événements sont très similaires dans les deux cas : dans le comté de Genève, en Alabama, et à Winnenden, dans le Baden-Württemberg, deux tueries1 ont été perpétrées par de jeunes hommes se servant d’armes à feu pour faire une dizaine de victimes, puis se donner la mort.

Avant de réagir à l’analyse de Jay Wilkinson, on peut rappeler ce qui intéresse la science politique – et plus exactement l’étude des politiques publiques – dans ces événements. Il n’y a pas que la police allemande ou les médias qui émettent des hypothèses (fausses, dans un premier temps, dans les deux cas) sur l’origine de ces meurtres. Les pouvoirs publics s’en soucient aussi, et quelques lignes d’analyse peuvent expliquer pourquoi et comment.

La mise sur agenda du problème

C’est un résultat des analyses menées en psychologie politique2 : face à des événements ayant trait à la souffrance, à la mort et aussi à la violence, les pouvoirs publics se sentent naturellement investis d’une mission de justice et de réparation (envers les victimes, et envers la population en général), mais aussi de changement : les affaires se présentant sous forme de crises traumatiques aboutissent généralement à des propositions de loi et à d’autres formes de régulation devant assurer que la situation ne se reproduise plus.

Ce sentiment est exacerbé par la concentration de l’attention médiatique, qui rend le mandat des autorités publiques encore plus prégnant. par analogie, on peut citer, en France et dans un passé récent, les chantiers législatifs et exécutifs lancés autour du « droit au logement opposable » après la mobilisation des Enfants de Don Quichotte autour du Canal Saint-Martin3. Cependant, les pouvoirs publics sont conscients de ces mécanismes : lors de la tuerie de Dunblane, en Écosse, les autorités britanniques avaient ainsi rejeté les appels à légiférer contre les armes de poing, en raisonnant que ce serait un cas typique de « panic legislation » qui n’empêcherait pas la tragédie de se reproduire (cet incident reste l’un des plus graves qu’ait connu la Grande-Bretagne, avec celui de Hungerford).

Les récits causaux liés au problème

La mise sur agenda, quasi-spontanée, du problème posé par les fusillades récentes, ne constitute qu’une dimension d’étude possible parmi plusieurs autres. L’étude des récits causaux qui émergent du côté des pouvoirs publics est également intéressante pour la science politique : ces récits rassemblent des éléments narratifs dont l’effet causal ou déterminant semble établi, et dont les décideurs publics se saisissent par la suite pour intervenir sur le sujet4.

Dans le cas des fusillades, la circulation des armes à feu est évidemment mise en cause : ces tueries ne pourraient pas avoir lieu avec une même amplitude si les meurtriers n’étaient équipés que d’armes blanches. Par conséquent, les pouvoirs publics se sentiront obligés de prendre une décision, ou une non-décision5, au sujet des armes à feu. Dans les deux cas, ils devront justifier leur position ; j’y reviens plus tard.

On remarque que les médias et d’autres sources d’information aiment aussi évoquer les jeux vidéo dans leurs récits causaux, car les tueurs sont souvent de jeunes hommes jouant aux jeux vidéo, et qu’il faut peu d’imagination pour imputer un comportement violent réel à un comportement violent virtuel. Ce raccourci s’est vu lorsqu’un garçon de cinq ans a été accusé (à tort) d’avoir poignardé sa soeur pour une dispute liée à un jeu vidéo. Ce récit est présent dans la couverture médiatique de la tuerie de Winnenden, et dans plusieurs autres6.

On ne sait pas trop ce que comptent faire les pouvoirs publics s’il retiennent le récit causal du jeu vidéo ; peut-être coller des mises en garde sur les jeux, comme c’est déjà le cas sur beaucoup de produits en circulation. Sur les armes à feu, on peut s’attendre à des réactions différentes en Allemagne et aux États-Unis. C’est ce que prévoit Jay Wilkinson, traduit par Denis Colombi, dans l’analyse suivante :

Voilà ma prédiction sur ce qui va se passer. Quelques pays européens, peut-être même l’Allemagne, vont rendre leurs lois sur les armes encore plus strictes. Aux États-Unis, les gens vont secoueur la tête, pleurer, prier, et se concentrer sur l’histoire personnelle du tueur et de ses victimes […] Ici, aux États-unis, on se concentrera sur des explications individuelles. « Les authorités sont à la recherche d’un motif », nous dit CNN. C’est malheureux ce qui est arrivé, mais qu’est-ce qu’on n’y peut ? Il est simplement impossible de prévoir quand quelqu’un va péter les plombs.

[Je n’ai reproduit qu’un extrait, la traduction est plus longue.]

Il est objectivement juste d’affirmer que l’on ne peut pas prévoir ces tueries : au mieux peut-on procéder à des raisonnements probabilistes, qui identifient les conditions de probabilité maximales de l’événement. Néanmoins, il est objectivement justifié de s’interroger aussi sur les motifs des meurtriers, car ces motifs existent et l’on retrouve souvent leur trace matérielle, sur des forums Internet, dans des vidéos (comme dans le cas de la tuerie de Jokela, en Finlande) ou dans des courriers laissés par les tueurs. Deux raisonnements valables co-existent, sans vraiment s’exclure mutuellement ; néanmoins, au niveau des réponses politiques, Jay Wilkinson présume que le raisonnement dominant va façonner la réponse des pouvoirs publics.

Les schèmes de pensée dominants

On peut approfondir un peu cette dernière analyse. L’existence de deux raisonnements non exclusifs mais tout de même disjoints est une donnée intéressante : elle montre que notre manière d’interpréter les événements qui nous entourent est déterminé en profondeur par nos habitudes de pensée, par nos routines de raisonnement – bref, qu’il existe des cadres, des repères stables dans lesquels nous accomplissons nos actes, y compris nos actes mentaux.

Ces cadres structurent profondément notre existence au niveau individuel, mais aussi au niveau collectif, comme le montre l’exemple des tueries : ainsi, Jay Wilkinson sous-entend que « l’Allemagne », c’est-à-dire la majorité des décideurs publics allemands avec le soutien possible de l’opinion, construira un récit aboutissant à la mise des armes à feu, alors que « les États-Unis » aboutiront à un récit focalisé sur des variables personnelles et psychologiques, liées au tueur et à son entourage proche.

Si des schèmes de pensée différents existent dans les deux pays, si l’un avantage les causes « environnementales » (les armes à feu) et l’autre les causes « génétiques » (le patrimoine psychologique du tueur), alors il faut aller chercher les facteurs qui peuvent les expliquer. À partir des travaux de sociologues comme Frank Dobbin sur les fondements culturels de l’organisation rationnelle (du travail, de la pensée…), on peut s’attendre à ce que ces facteurs résident dans l’histoire culturelle des deux pays.

Mais on peut aussi utiliser les travaux du sociologue Karl Mannheim (1893-1947), qui identifiait deux styles de pensée systématiquement présents dans l’histoire des sciences : un discours ayant inspiré les Révolutions française et américaine, qui se focalise sur la Raison et le libre-arbitre des individus, et un discours conservateur, réactionnaire, né dans l’Allemagne de Goethe, qui se concentre sur ce que les individus héritent de la collectivité7.

Ici, le discours américain (imaginé par Jay Wilkinson) met clairement le libre-arbitre du tueur en avant, alors que le discours allemand insiste sur le rôle de la collectivité (la responsabilité des parents, détenteurs, et de la société, circulatrice, d’armes à feu). On retrouve bien les schèmes de pensée dans deux pays marqués par l’héritage révolutionnaire et contre-révolutionnaire dont se sert Karl Mannheim dans sa définition des styles de pensée.

Conclusion : dispositions et situations

Cette mini-étude de cas montre ce que peut apporter une réflexion comparée à l’étude des comportements des décideurs publics, et des politiques publiques en général. En mobilisant un peu de sociologie des sciences (enfin, de sociologie tout court, car à l’époque de Karl Mannheim, les frontières disciplinaires sont encore très souples), j’ai essayé de montrer qu’une formation multi-disciplinaire est aussi un atout à cette fin. Enfin, je souhaitais montrer comment l’on pouvait « cumuler » des analyses : celle de Jay Wilkinson, de Denis Colombi, et la mienne ici.

Pour terminer, je souhaite citer un extrait du récent ouvrage de Jon Elster, Explaining Social Behavior8. Par coïncidence, je suis tombé sur ce passage quelques heures après avoir publié cette note. Or la réflexion de l’auteur colle parfaitement au thème abordé ici.

Jon Elster consacre un court chapitre à la question des individus et des situations. Alors que notre comportement est généralement réglé par le contexte, affirme-t-il (résultats de psychologie expérimentale à l’appui), nous avons spontanément tendance à chercher des explications dans les dispositions (la personnalité, pour faire simple) des acteurs. La psychologie appelle ce biais la fundamental attribution error (erreur fondamentale d’attribution). Cette erreur s’exprime de manière différente selon les contextes culturels, et peut-être cette observation permet-elle de replacer les intuitions de Jay Wilkinson dans un contexte plus large, où certaines populations9 expriment un biais plus fort que d’autres.

Voici l’exemple que cite Jon Elster, exemple tout à fait en phase avec la discussion ci-dessus :

… in 1991, an unsuccessful Chinese physics student shot his adviser, several fellow students, and then himself. In the same year, an American postal employee who had lost his job shot his supervisor, several fellow workers and bystanders, and then himself. Both events were widely reported in English and in Chinese newspapers, the former consistently explaining them in dispositional terms (« disturbed, » « bad temper, » « mentally unstable ») and the latter in situational terms (« easy access to guns, » « had just lost his jobs, » « victim of pressure to succeed »).

[Je coupe le raisonnement avant sa fin (p. 187) car je cite à titre illustratif ; je n’ai pas eu le courage de traduire.]

Les analyses présentés dans cette note se sont faites en grande partie à chaud, sur des faits pas encore tout à fait stabilisés et avec des fragments de raisonnement plutôt qu’une réflexion complète, mais je pense que ces fragments montrent toutefois ce que les sciences sociales peuvent dire en plus, et entre elles, sur des événements particuliers mais associables à des comportements réglés, réguliers, et intelligibles lorsque le regard devient suffisamment rétrospectif et les données de suffisamment bonne qualité.

Si ce n’est pas faire œuvre de science (sociale), alors il vaudrait mieux que je me recycle dans la percolation de mauvais café, mon autre formation de spécialiste…

  1. J’utilise les termes « fusillade », « tuerie », « tueur » et « meurtrier » sans grande distinction dans la suite de mon texte. []
  2. Voir, par exemple, le texte de M. Kent Jennings, « Political Responses to Pain and Loss », paru dans l’American Political Science Review en 1999. Ces mêmes facteurs peuvent mobiliser au niveau individuel, comme l’ont montré M. Kent Jennings et Ellen Ann Andersen dans le cas de militants associatifs luttant contre le sida (« The Importance of Social and Political Context: The Case of AIDS Activism », Political Behaviour, 2003 ; en France, les travaux d’Olivier Filleule et Christophe Broqua montrent probablement la même chose). []
  3. Cet exemple est repris dans le petit manuel Sociologie de l’action publique de Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (Armand Colin, 2006), dans la section consacrée à la mise sur l’agenda politique (agenda-setting) des problèmes sociaux. []
  4. La formation des récits causaux est expliquée dans l’article de Deborah Stone, « Causal Stories and the Formation of Policy Agendas », publié par la revue Political Science Quarterly en 1989. []
  5. Les autorités peuvent effectivement ne rien faire : cette dimension du pouvoir est très importante, comme l’ont expliqué Peter Bachrach et Morton Baratz dans leur article « The Two Faces of Power », paru dans l’American Political Science Review en 1962. []
  6. Il faut noter que les récits causaux se satisfont de règles que les scientifiques rejettent : ainsi, pour les jeux vidéo, la corrélation semble suffire à de nombreux observateurs, alors que le raisonnement scientifique se doit de rester sceptique face à cette corrélation, et doit demander une preuve de la relation de cause à effet. En effet, en toute probabilité, le jeu vidéo n’est ici qu’un proxy (une manifestation proximale, un symptôme) de la violence, et non sa cause ; inverser la flèche causale revient à commettre une erreur d’interprétation au plan scientifique, mais les discours publics se passent, par nature, de vérification scientifique. []
  7. Karl Mannheim, « Conservative Thought », in Essays on Sociology and Social Psychology, 1953. Je connais ce texte parce que je m’en sers sur un petit projet de recherche. []
  8. L’ouvrage est paru chez Cambridge University Press en 2007. Lire Jon Elster peut être un véritable chemin de croix, mais ce livre-là est très appréciable. []
  9. En fait, l’ouvrage de Richard Nisbett, The Geography of Thought (Free Press, 2003), montre qu’il s’agit d’ères géographiques plutôt que de groupes populationnels, mais c’est un détail ici. []